有序引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,既彌補(bǔ)了資金缺口,又能改善公共服務(wù)水平,更有助于拉動(dòng)低迷的民間投資,進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)活力
近日據(jù)媒體報(bào)道,全國各省區(qū)市在安排部署下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí),普遍重視重大項(xiàng)目落實(shí),其中政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目占較大比例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),近一個(gè)月就有貴州、甘肅、安徽等六地推出了示范項(xiàng)目,總投資規(guī)模超過7500億元。為提高社會(huì)資本積極性,多地還設(shè)立了引導(dǎo)基金,黑龍江、新疆等地的省級(jí)引導(dǎo)基金規(guī)模超過千億元。此舉對(duì)于拉動(dòng)基建投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速,均有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
PPP是國際上流行的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的合作模式。根據(jù)財(cái)政部門的定義,這一模式通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”,獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。從這個(gè)定義不難看出,這一合作模式兼具“引資”和“引智”的雙重功能,從融資模式創(chuàng)新升級(jí)為管理模式的創(chuàng)新,體現(xiàn)了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的政策取向。
當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力,各級(jí)政府既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),又要保持經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn),在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域加大投資力度,是兼顧促轉(zhuǎn)型和穩(wěn)增長(zhǎng)的有效手段。然而,憑政府一己之力難以支撐規(guī)模龐大的投資項(xiàng)目,尋求與社會(huì)資本合作成為理性之選。另一方面,巨額的社會(huì)資本長(zhǎng)期徘徊于公共服務(wù)領(lǐng)域之外,尤其是大量的民營(yíng)資本四處游弋搜尋投資機(jī)會(huì),容易在一些領(lǐng)域集聚成風(fēng)險(xiǎn)隱患。有了公私合作的合理制度安排,可以有序引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,既彌補(bǔ)了資金缺口,又能改善公共服務(wù)水平,更有助于拉動(dòng)低迷的民間投資,進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)活力。
在為政府和社會(huì)資本合作模式叫好的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)看到,PPP項(xiàng)目的數(shù)量看似很多,真正進(jìn)入執(zhí)行階段的比例卻很小,項(xiàng)目落地難的問題比較突出。有研究者指出,這是因?yàn)樵撃J讲皇菃渭兊娜谫Y模式,而是一種綜合的管理模式,涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)政府的監(jiān)管能力、社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)和掌控能力都提出了很高要求,目前市場(chǎng)體系和政策體系還存在不少短板。政策推動(dòng)和現(xiàn)實(shí)需要只是將這一合作模式推上了軌道,高效的執(zhí)行才是行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本保障。
在完善政策體系和市場(chǎng)體系方面,相關(guān)參與方都有很多可以改進(jìn)的地方。就政府一方來說,目前我國PPP政出多門的問題仍然存在,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào);相關(guān)法律體系層級(jí)較低,立法的盲區(qū)與交叉重疊并存,法律法規(guī)體系亟待完善;地方政府信用觀念淡薄,違約事件頻出,也影響社會(huì)資本參與積極性。就市場(chǎng)一方來說,目前還有不少社會(huì)資本想的是“一錘子買賣”,沒有認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目長(zhǎng)期和微利的特征。國際經(jīng)驗(yàn)顯示,PPP項(xiàng)目不可能帶來暴利,優(yōu)勢(shì)是回報(bào)長(zhǎng)期穩(wěn)定,參與項(xiàng)目的社會(huì)資本對(duì)此應(yīng)有理性認(rèn)識(shí)。除此之外,也要警惕個(gè)別地方政府將PPP當(dāng)成全新的“現(xiàn)金奶牛”,視為融資平臺(tái)被堵住之后的“第二財(cái)政”,通過這一方式進(jìn)行違規(guī)或變相舉債。
細(xì)節(jié)決定成敗,政府和社會(huì)資本合作模式,就是一件需要重視細(xì)節(jié)的慢工活。從全面深化改革的大處著眼,從“一針一線”的小處著手,才有可能把這一模式的制度紅利,轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政增收、社會(huì)資本獲利和百姓享受公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)紅利。